“小金库”治理专项工作政策指导

一、关于自查自纠工作问题

为切实做好“小金库”自查自纠工作，必须重点把握的政策规定主要有五点：

㈠ 自查面必须达到100%。也就是说，按照《意见》和《实施办法》定义的党政机关和事业单位都是此次治理以及自查自纠的对象。无论是哪一级单位，无论上一级是什么性质的单位，只要具有独立法人资格、独立核算的党政机关和事业单位都是治理对象。

㈡ 切实落实责任追究制。单位负责人是“小金库”自查自纠的第一责任人，对自查自纠情况负完全责任。

㈢ 内部自查问题。各部门、各单位对其所属单位进行的内部检查，视同自查。其目的也是为了尽量把问题解决在自查自纠阶段。

㈣ 对已查处问题的政策规定。在本次治理期限内，已经审计、财政、内部等检查，下达了处理决定，并已经在《意见》下发前纠正、落实的，“小金库”资金或者资产可以不在本单位自查自纠中体现，但相关内容要在自查自纠报告中体现。

㈤ 自查自纠整改落实政策问题。对于自查发现的“小金库”，各部门、各单位要严格按照有关规定和要求，如数转入符合规定的单位账簿，并依法进行财务、税务等相关处理。其中，自查发现的账外资金，要将发现的资金金额转入单位符合规定的银行账户，并按规定在单位法定账册内核算；自查发现的账外固定资产，要按取得时的原值登记单位固定资产，并按相应规定申报审批、进行账务处理；涉及应上缴财政、税务的，按规定方式和程序领取缴款书或到有关机关申报缴纳。

二、“小金库”的基本特点及发展趋势

根据工作实践，“小金库”大体呈现的基本特点：一是资金来源是公用的；二是形成方式是隐蔽的；三是使用性质是违法的。

随着我国经济社会秩序的调整与改革，特别是财政改革和新的财务会计制度的实施，“小金库”也呈现出一些新的特点：一是呈多发高发态势；二是高发区相对集中，易发区逐步下降，近年来的审计结果和财政监督检查结果都显示，“小金库”易发区、高发区越来越集中到少数权力部门、金融机构和垄断行业，以及行政事业单位及其二级以下预算单位；三是来源更加繁杂，方式更加隐蔽；四是“小金库”的性质认定出现一些模糊地带，比如：过去，“小金库”的重要来源之一是国有资产的出租、出借收入，而现在经常有利用破产、兼并、改制时机，甚至运用假破产、假兼并、假改制，大规模地侵吞国有资产；五是检查的阻力和困难仍然较大。

三、关于对“小金库”违法行为进行惩处的方式问题

《意见》与《实施办法》都明确提出，对专项治理中发现的“小金库”，要严格按照“依法处理，宽严相济”的原则进行处理。根据我国现行的法律、法规，以及有关党的文件，目前的主要方式主要有处理、行政处罚、党纪政纪处分以及组织处理。

处理：是指财政违法行为的执法主体对单位和个人财政违法行为的制止和纠正措施。对于财政违法行为，无论是否给予行政处罚、行政处分，都应区别情况采取及时、有效的处理措施，这样才能避免造成更大的损失。《财政违法行为处罚处分条例》中对财政违法行为的处理措施基本可分为：

(1) 责令改正(责令停止执行)；

(2) 调整有关会计账目(调整有关预算科目或预算级次)；

(3) 收缴应当上缴的财政收入；

(4) 限期退还违法所得(限期退还被侵占的国有资产)；

(5) 追回有关财政资金(国家建设资金)；

(6) 暂停财政拨款或者停止拨付与财政违法行为直接有关的

款项(核减或停止拨付工程投资)；

(7) 销毁非法印制的票据或撤销非法账户。

行政处罚：是指行政主体为达到对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯，依法对行为相对人违反法律而尚未构成犯罪的行为，给予人身的、财产的、名誉的及其其他形式的法律制裁的具体行政行为。《行政处罚法》是该行为的法律规范。《财政违法行为处罚处分条例》中，行政处罚种类主要包括：

(l) 警告；

(2) 通报批评；

(3) 罚款；

(4) 没收违法所得；

(5) 公告。

此外，根据《会计法》的规定，对违反《会计法》的有关会计人员，县以上人民政府财政部门有权吊销其会计从业资格证书。，《注册会计师法》规定，省以上人民政府财政部门对违法会计师事务所或注册会计师有权：暂停其执行业务、撤销会计师事务所、吊销注册会计师证书等。

根据《行政处罚法》的有关规定，需要特别说明三点：

一是《行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。

二是《行政处罚法〉第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。

三是《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。

前款规定的期限从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

党纪政纪处分：是指党的机关、国家行政机关依法对违反党的纪律或行政纪律的中共党员、国家公务员，依照法定权限和程序实施的一种惩戒措施。

《中国共产党纪律处分条例》(中发〔2003〕18号)对党员的纪律处分划分为：

(1) 警告；

(2) 严重警告：

(3) 撤销党内职务；

(4) 留党察看；

(5) 开除党籍。

《行政监察法》和《公务员法》规定，政纪(行政)处分包括：

(1) 警告；

(2) 记过；

(3) 记大过；

(4) 降级；

(5) 撤职；

(6〉开除。

实施行政处分的主体是监察机关和任命机关。

为进一步明确职责、落实政策，中央纪委、监察部已经制定下发《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》，对设立“小金库”负有领导责任和直接责任的人员，严肃追究责任。

组织处理：根据中央有关文件精神，组织处理是指党组织按照干部管理权限，对涉嫌违犯党纪的党员干部，进行必要的岗位、职务调整的组织措施。组织处理的方式有三种：

(1) 停职，即暂时停止履行职务，检查反省问题；

(2) 调整，即调离现工作岗位；

(3) 免职，即免去或者建议免去担任的党内外领导职务。

以上组织处理方式可以单独使用，也可以合并使用。

《意见》与《实施办法》中明确规定：自《意见》下发后再设立“小金库”的，对主要领导、分管领导和直接责任人要严肃处理，按照组织程序先予免职，再依据党纪政纪和有关法律法规追究责任。

四、设立"小金库"违法行为处理处罚法律依据

㈠ 1999年修订后的《会计法》的有关规定。

第十六条规定：各单位实际发生的各项经济业务事项应当在依法设置的会计账簿上统一登记、核算，不得违反本法和国家统一的会计制度的规定私设会计账簿登记、核算。

同时，第四十二条规定：违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府财政部门责令改正，可以对单位并处3000元以上5万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处2000元以上2万元以下的罚款；属于国家工作人员的，还应当由其所在单位或者有关单位给予行政处分：

⑴ 不依法设置会计账簿的；

⑵ 私设会计账簿的；

⑶ 未按照规定填制、取得原始凭证或者填制、取得原始凭证不符合规定的；

⑷ 以未经审核的会计凭证为依据登记会计账簿或者登记会计账簿不符合规定的；

⑸ 随意变更会计处理方法的；

⑹ 向不同的会计资料使用者提供的财务会计报告编制依据不一致的；

⑺ 未按照规定使用会计记录文字或者记账本位币的；

⑻ 未按照规定保管会计资料，致使会计资料毁损、灭失的；

⑼ 未按照规定建立并实施单位内部会计监督制度或者拒绝依法实施的监督或者不如实提供有关会计资料及有关情况的；

⑽ 任用会计人员不符合本法规定的。

㈡ 2001年修订后的《税收征管法》的有关规定。

第六十三条规定：纳税人伪造、变造、隐匿、擅自销毁账簿、记账凭证，或者在账簿上多列支出或者不列、少列收入，或者经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报，不缴或者少缴应纳税款的，是偷税。对纳税人偷税的，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

㈢ 2005年2月起实施的《财政违法行为处罚处分条例》的有关规定。

第十七条规定：单位和个人违反财务管理的规定，私存私放财政资金或者其他公款的，责令改正，调整有关会计账目，追回私存私放的资金，没收违法所得。对单位处3000元以上5万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。属于国家公务员的，还应当给予记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。

此外，对设立“小金库”违法行为进行处理、处罚、党纪政纪处分或组织处理，还涉及众多法律、法规或规定，如《行政处罚法》《公务员法》、《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》(国务院令第281号)、《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(国务院令第310号)、财政部审计署监察部最高人民检察院《关于严肃追究扰乱财经秩序违法违纪人员责任的通知》(财监字〔1998〕4号)、《国务院关于加强预算外资金管理的决定》(国发〔1996〕29号)、中共中央纪委、监察部关于印发《关于各级领导干部接受和赠送现金、有价证券和支付凭证的处分规定》的通知(中纪发〔2001〕6号)，以及《设立“小金库”违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》、《设立“小金库”违法违纪行为政纪处分暂行规定》等。

需要特别指出的是，1995年全国清理“小金库”，国务院转发了财政部、审计署、中国人民银行的文件，并对“小金库”问题设立了处理、处罚规定，目前还没有明确取消。但根据《立法法》“上位法高于下位法”的规定，《会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》已从法律层次替代了该规定。

五、如何正确理解“自查从宽、被查从严”政策

鼓励自查是这次治理工作一个比较突出的政策规定。而“自查从宽、被查从严”政策，是被实践证明了的行之有效的措施。《意见》与《实施办法》中明确规定：

“小金库”治理工作鼓励自查，对自查发现的问题从轻从宽处理。凡自查认真、纠正及时的，对责任单位可从轻、减轻或免于行政处罚，对有关责任人员可从轻、减轻或免于处分。

各部门、各单位对其所属单位进行的内部检查，视同自查；对被查发现的“小金库”，除依法进行财务、税务等相关处理外，还要对责任单位和责任人员依法予以行政处罚，并依纪依法追究责任。对治理工作中走过场的部门和单位，主管部门和专项治理领导机构要及时了解掌握有关情况，给予通报批评并责令整改；对问题严重的，要追究主要负责人的责任。

对在治理工作中弄虚作假、压案不查、对抗检查、拒不纠正、销毁证据、突击花钱、打击报复举报人的，或重点检查中发现“小金库”数额巨大、情节严重的，要按照有关规定从重处理。涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理。

《意见》下发后再设立“小金库”的，对主要领导、分管领导和直接责任人要严肃处理，按照组织程序先予以免职，再依据党纪政纪和有关法律法规追究责任。

区分从宽或从重政策，必须以法律为准绳，决不能因人而异、因事而异。

对自查从宽政策：《中华人民共和国行政处罚法》第二十七规定，当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：

(1) 主动消除或者减轻违法行为危害后果的；

(2) 受他人胁迫有违法行为的；

(3) 配合行政机关查处违法行为有立功表现的；

(4) 其他依法从轻或者减轻行政处罚的。

违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。

对被查从严原则：《意见》与《实施办法》已经作了较为明确的规定：对在治理工作中弄虚作假、压案不查、对抗检查、拒不纠正、销毁证据、突击花钱、打击报复举报人的，或重点检查中发现“小金库”数额巨大、情节严重的，要按照有关规定从重处理，涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理。

而在其他相关法律、法规、制度中，也有相应规定。如《中国共产党纪律处分条例》第二十四条规定，有下列情形之一的，可以依照规定从重或者加重处分：

(l) 强迫、唆使他人违纪违法的；

(2) 串供或者伪造、销毁、隐匿证据的；

(3) 阻止他人揭发检举、提供证据材料的；

(4) 包庇同案人员或者打击报复批评人、检举人、控告人、证人及其他人员的；

(5) 有其他干扰、妨碍组织审查行为的；

(6) 本条例分则中另有规定的。